Valorização docente: um desafio no Brasil

Por Sonia Kruppa, professora da Faculdade de Educação da USP, Hélida Lança, pesquisadora em políticas educacionais, e Fábio Mascarenhas, doutor pela Faculdade de Direito da USP

 Publicado: 07/02/2024
Sonia Maria Portella Kruppa – Foto: Reprodução/YouTube

 

Hélida Lança – Foto: Lattes

 

Fábio Mascarenhas – Foto: Lattes
Em setembro do ano passado, o atual ministro da Educação, Camilo Santana, anunciou o desejo de que os professores do País voltem a ser formados em cursos presenciais. O fato se deu durante sua fala na abertura do 25º Fórum Nacional de Ensino Superior Privado (Fnesp) e trouxe à tona um debate que, embora não seja novo, demonstra-se relevante e necessário. Em seu discurso, afirmou que “garantir uma educação de qualidade para as nossas crianças depende da qualidade do professor que está em sala de aula” e, diante dos trágicos resultados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade), alertou que “não podemos aceitar que os nossos cursos de licenciatura tenham média tão baixa, pois é esse professor que vai parar nas escolas”.

Cerca de dois meses após a fala do ministro, por meio da Portaria nº 2.041, de 29 de novembro de 2023, foram sobrestados por noventa dias os processos de autorização de cursos superiores e o credenciamento de instituições de educação superior na modalidade educação a distância (EaD) de diversos cursos, incluindo, conforme o seu artigo 1º, inciso XVII, as licenciaturas em qualquer área, visando concluir a elaboração de uma proposta de regulamentação para a oferta na modalidade, mediante consulta pública e criação de um Grupo de Trabalho.

Tais medidas despertaram um levante do setor empresarial, com presença antiga no Brasil, estimulada pela legislação militar: Leis Federais nº 5540/1968 e nº 5692/1971. A primeira reformou o Ensino Superior e facultou sua organização por instituições privadas, respondendo à necessidade de professores para atender à pressão da população, especialmente em espaços urbanos, pelo fim da barreira de acesso ao ensino secundário, fato assegurado pela segunda lei, que estabeleceu o Ensino de 1º Grau como obrigatório, a escola de oito anos, reivindicação da população, atendida de forma precária pela expansão de construções escolares de madeirite e por professores de formação aligeirada, formados em licenciaturas curtas, oferecidas ainda na modalidade presencial, a maioria em período noturno por Faculdades Isoladas privadas, criação que veio se ampliando pelos governos militares, por meio do Conselho Federal de Educação.

Na sequência desse jogo de avanços e recuos e na contradição entre a ampliação dos direitos sociais e a qualidade dos serviços ofertados à população, um novo impulso ao setor privado foi dado, já na vigência da Constituição Federal de 1988, com a Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9394/1996) que, no artigo 87, § 4º determinou que: “Até o fim da Década da Educação somente serão admitidos professores habilitados em nível superior ou formados por treinamento em serviço”. Ou seja, a exigência da formação em nível superior poderia atender ao objetivo de melhoria da qualidade docente, mas a fragilidade da formação, obtida em sua maioria na rede privada, não assegurou que esse objetivo fosse assegurado.

Mais recentemente, novo estímulo foi dado ao setor privado pelas novas tecnologias, fato que se acelerou no contexto do isolamento causado pela pandemia da covid-19. Segundo Carlos Eduardo Moreno, das 1.648.328 matrículas em curso de licenciatura em 2021, 35,6% foram registradas em instituições públicas e 64,4%, em privadas. Quando o assunto é a modalidade de ensino, as matrículas em licenciaturas presenciais representavam 39%, enquanto a modalidade a distância concentrava 61% do total. Cabe a pergunta feita por Moreno: “É este o modelo que queremos nos cursos de formação de docentes?”. No ano seguinte, o Censo da Educação Superior 2022 trouxe números preocupantes: as instituições privadas concentraram os cursos de licenciatura com 93,7% dos ingressantes e 88% das matrículas foram EaD.

Cabe acompanhar com atenção o Grupo de Trabalho criado na esfera executiva federal. Questões políticas e econômicas permeiam fortemente essa disputa pela presença da chamada filantropia colaborativa constituída pelas fundações privadas interessadas na formação docente e no controle da gestão das escolas de educação básica. Muito se fala, se lê e se promete sobre a qualidade da educação. Os discursos políticos, as pesquisas acadêmicas, a sociedade civil e, inclusive, a legislação defendem a importância da qualidade educacional. Mas como definir qualidade? Como medir? Como ampliar? Frente a tais questionamentos, ainda que possa haver divergências com relação a instrumentos e métodos, a valorização docente é uma questão que se apresenta com centralidade na literatura educacional quando o objetivo é melhorar a qualidade da educação.

Para a concretização de políticas reais de valorização docente, são necessárias ações que garantam salário, carreira, jornada e formação. Ocorre que a luta pela valorização dos professores vem acontecendo em paralelo ao desenvolvimento das redes de ensino do País, numa conjuntura em que as condições de trabalho estão cada vez mais precarizadas.

Historicamente, a valorização dos profissionais da educação foi objeto de diversos diplomas normativos. A Constituição, em seu artigo 206, determina como um dos princípios da Ordem Social, no âmbito educacional, a “valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas”. De forma a regulamentar tal dispositivo, o artigo 67, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) postula que:

Os sistemas de ensino promoverão a valorização dos profissionais da educação, assegurando-lhes, inclusive nos termos dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público:
I – ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II – aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
III – piso salarial profissional;
IV – progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho;
V – período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho;
VI – condições adequadas de trabalho.

Como forma de instrumentalizar, via planejamento setorial, o disposto na mencionada norma, a lei que institui o Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014), em sua Meta 17, determina como um de seus objetivos a equiparação da média salarial dos profissionais do magistério ao rendimento médio dos demais profissionais com formação equivalente.

Em linha com a referida meta, a Lei nº 14.113/2020, que instituiu o Fundeb Permanente, em seu artigo 26, determinou:

Art. 26. Excluídos os recursos de que trata o inciso III do caput do art. 5º desta Lei, proporção não inferior a 70% (setenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos referidos no art. 1º desta Lei será destinada ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício.

Dessa forma, excluídos aqueles recursos destinados à complementação ao Valor Aluno Ano Resultado (VAAR) – estabelecidos pelo mencionado inciso III do caput do artigo 5º, pelo menos 70% dos recursos anuais totais dos fundos componentes do Fundeb Permanente seriam destinados, em cada rede de ensino, à remuneração dos profissionais da educação básica.

Em linha com esse conjunto de normas, foi sancionada, nesta semana, a Lei nº 14.817/2024, que estabelece novas diretrizes para a valorização dos profissionais da educação escolar básica pública, que contemplará: planos de carreira, formação continuada e condições de trabalho, conforme estipula o seu artigo 3º. Além disso, a norma estabelece diversas diretrizes para os planos de carreira dos profissionais da educação contemplados pela lei. Dentre essas diretrizes, pontuadas pelo artigo 4º, destaca-se para o objeto deste excerto os seus incisos V e VI que versam sobre o piso remuneratório da carreira:

Art. 4º Os planos de carreira dos profissionais da educação escolar básica pública contemplarão as seguintes diretrizes:
(…)
V – piso remuneratório da carreira definido e atualizado em conformidade com o piso salarial profissional nacional estabelecido em lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituição Federal;
VI – fixação dos valores de piso e teto de remuneração na carreira de modo a assegurar:
a) um valor de piso que atraia bons profissionais para a carreira;
b) uma progressão estimulante, do ponto de vista pecuniário, a cada patamar da carreira (grifos nossos).

Dessa forma, o dispositivo ao passo que estipula a necessidade de padronização do piso remuneratório da carreira com o piso salarial nacional – determinado em lei federal – aduz também sobre a fixação de valores de piso e teto da remuneração na carreira, de modo que sejam atraídos bons profissionais para atuação no setor educacional, no nível abrangido pela norma, assim como progressão estimulante a tais profissionais sob o ponto de vista pecuniário, de modo a levar em consideração a progressão em cada patamar de carreira.

Esse importante mecanismo surge em um contexto de significativa ausência de padronização no piso remuneratório da categoria, quando consideradas as diversas unidades federativas. Nesse sentido, o exemplo mais expressivo é o paradoxo visualizado no Estado de São Paulo, tendo em vista que embora seja aquele que comporte o maior potencial econômico do País, demonstra a fragilidade na aplicação do piso salarial nacional, seja na definição ou na atualização, em linha com os termos propugnados pela referida norma, como que pode observar na tabela a seguir:

Dessa forma, visualiza-se que o salário inicial atualmente registrado naquele Estado é de R$ 2.603,70, sendo que o piso nacional é de R$ 4.420,55. Um exemplo que evidencia essa desproporção é o de um docente com 12 anos de carreira e mestrado, que está na Faixa/Nível 3/V, com o salário de R$ 3.864,31.

De modo a escamotear tal desproporção, o Governo Paulista complementa o rendimento dos professores com um abono, para que atinja o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN). À medida que a pessoa evolui na carreira e obtém uma progressão na tabela, o abono dela passa a ser menor, e ela continua recebendo o mesmo salário básico de antes. Ou seja, o piso se torna um teto.

Esse exemplo, que não é isolado, para além de demonstrar a viabilidade da tentativa de padronização que se extrai da Lei nº 14.817/2024, representa também a evidente necessidade de que essa norma estabeleça mecanismos coercitivos e mesmo sancionatórios para aqueles entes federativos que não a cumprirem, especialmente sob a justificativa de concretização do federalismo cooperativo, tão caro à promoção do direito educacional. Nesse sentido, já antes da Constituição Federal de 1988, Fábio Konder Comparato argumentava, em seu livro Para viver a democracia, a necessidade de cooperação entre os entes federativos para a superação das barreiras de competência jurídica em prol da consecução do serviço público, devendo-se estabelecer, inclusive, a diversidade necessária de mecanismos de coerção e sanção caso não haja essa cooperação.

Essa necessidade de se estabelecer mecanismos concretos de coercitividade para a garantia da padronização buscada pela recente lei não fere a divisão de competências propugnada pela Constituição no que diz respeito ao direito educacional, mas sim a corrobora. Nesse sentido, para o setor prevê-se a organização dos sistemas de ensino em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 211). Esse regime de colaboração deverá ser efetivado por meio de organização dos entes que definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização, a qualidade e a equidade do ensino obrigatório, exercendo ação redistributiva em relação às suas escolas e garantindo um padrão mínimo para a efetivação dessa qualidade, que levará em consideração as condições adequadas de oferta e terá como referência o Custo Aluno Qualidade (CAQ), cuja pactuação deveria ser realizada também sob regime de colaboração e mediante forma que se disporia em Lei Complementar (art. 211, §4, §6 e §7, o primeiro alterado e os dois últimos incluídos pela EC nº 108/2020).

Para tanto, ficou ao encargo da União a organização do sistema federal de ensino, assim como dos territórios, além do financiamento das instituições de ensino públicas federais, exercendo, em matéria educacional, tanto função redistributiva como supletiva, de modo a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

Aos Estados e Distrito Federal, foi reservada atuação prioritária no ensino fundamental e médio, já aos municípios designou-se prioritariamente o ensino fundamental e infantil (art. 211, §1, §2 e §3 alterados pela EC n.º 14/1996). Sarlet, Marinoni e Mitidiero, no livro Curso de Direito Constitucional, ressaltam que esse conjunto de normas de organização do Estado no setor educacional endossam o direito subjetivo à educação. Nessa linha, conforme os autores: “As competências na esfera do ensino, a origem e a destinação das verbas, bem como as prioridades e metas da política de ensino, já estão definidas em nível constitucional, de tal sorte que tais aspectos não podem ser invocados como objeções ao reconhecimento de um direito subjetivo à educação fundamental”.

Dessa forma, o esforço representado pela Lei nº 14.817/2024, especialmente no que concerne ao objeto do presente artigo, vai em linha com essa articulação federativa para a promoção do direito educacional. No entanto, em que pese represente um passo relevante para uma maior concretização do federalismo cooperativo nessa matéria, deve ser seguido da implementação de mecanismos que garantam a devida eficácia à norma. Destaque-se, para isso, que o momento atual de discussão do novo Plano Nacional de Educação demonstra-se perfeitamente adequado para o importante debate relativo a essa eficácia.

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