Esta relação de dependência entre o direito e a política é tão forte quando se trata de regras fiscais que levou alguns de seus estudiosos a especular sobre sua efetiva utilidade. Afinal, se um Estado estiver efetivamente comprometido com finanças sustentáveis, é a prática de controle do orçamento público que o demonstrará, e não a mera elaboração de textos legais. Não seriam necessárias regras para que se começasse a controlar a despesa, o déficit e a dívida. Caso os Estados introduzam normas deste tipo, é porque o consenso político espontâneo em torno do equilíbrio fiscal ainda é frágil, e o Direito precisaria intervir onde o concerto de forças políticas não conseguiu, sozinho, formar consensos sobre a importância da responsabilidade fiscal. Em ambientes com estas características, é pouco provável que atores pouco convencidos dos benefícios da norma pressionem por sua fiel aplicação.
A história das regras fiscais aponta para sua disseminação internacional, sobretudo a partir dos anos de 1990. As recomendações globais em favor de parâmetros para o orçamento público convivem, no entanto, em forte relação com a cultura política local. A introdução de balizas para categorias financeiras, como a despesa pública, o resultado fiscal anual ou o montante global da dívida, indica algum compromisso com a sustentabilidade, e pode até sinalizar na direção de controles mais rígidos. A criação de normas, porém, não é suficiente. A mesma experiência internacional demonstra que as conquistas na moldura institucional da política econômica precisam ser confirmadas pela prática.
O Brasil tem adotado diferentes regras, ao longo de sua história mais recente, para promover o equilíbrio intertemporal das contas públicas. Esta trajetória tem na Constituição Federal de 1988 um forte marco, com a presença de limites para as operações de crédito, condicionadas ao montante das despesas de capital (a chamada “regra de ouro”), a unificação dos orçamentos públicos, a previsão de limites para despesas de pessoal, o reconhecimento de atribuições do Senado para dispor sobre limites globais à dívida dos entes federativos, entre outras previsões. A Lei de Responsabilidade Fiscal, do ano de 2000, conferiu imensa visibilidade e aprofundou este processo.
A sucessão de eventos, porém, foi turbulenta. Em tempos de crise, as dificuldades de financiamento se somaram à queda na receita dos diferentes entes federativos. A resistência das despesas públicas ao longo das últimas décadas mostrou, igualmente, que o controle não seria, como numa foi, tarefa simples. Por fim, as pressões políticas pela flexibilização das regras, por meio de alterações formais ou ajustes interpretativos informais, levam o Brasil a testar, constantemente, seu compromisso com a responsabilidade fiscal. Novamente, a criação de normas, em si, não basta.
A destinação de seis bilhões de reais para o chamado “fundão” eleitoral (que, na verdade, é o Fundo Especial de Financiamento de Campanhas) ilustra bem este aspecto, pois coloca em xeque a eficácia de dois elementos centrais do controle das contas na estrutura normativa atualmente vigente no Brasil: os efeitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) como norma de planejamento orçamentário e o Novo Regime Fiscal (também conhecido como “teto de gastos”).
Em relação à LDO, a racionalidade constitucional impõe sua utilização como instrumento de programação orçamentária, pois cabe-lhe indicar as metas e prioridades da administração pública, além das diretrizes de política fiscal. Sua função é orientar a elaboração do orçamento anual, com a missão de fazer com que o cumprimento dos programas orçamentários se dê em um contexto de atenção aos recursos disponíveis e às metas fiscais. Que uma espécie normativa voltada para o planejamento governamental e a promoção da sustentabilidade seja utilizada para praticamente triplicar os recursos à disposição do sistema político para as campanhas eleitorais mostra que as regras disciplinadoras do orçamento podem ser rapidamente esvaziadas se não houver compromissos políticos sólidos em favor da responsabilidade fiscal.
O mesmo pode ser dito a respeito do combalido “teto dos gastos”. Concebido como uma regra de contenção das despesas primárias (ou seja, os gastos associados às despesas correntes e aos investimentos governamentais, excluídos aqueles relativos aos serviços e aos encargos da dívida), acreditava-se que sua introdução levaria a uma inevitável revisão das prioridades orçamentárias. Como o teto é razoavelmente rígido, os atores políticos teriam incentivos normativos para revisar despesas supérfluas e excessivas caso quisessem realizar seus programas governamentais, pois esta seria a única maneira de viabilizar o cumprimento da regra. A ampliação dos recursos para o fundo eleitoral mostra, porém, que se pretendeu acomodar no espaço disponível do teto as despesas que servem aos interesses mais imediatos da classe política, pressionada pelas limitações recentes às doações empresariais das campanhas, e não aquelas que se destinam aos minguados investimentos públicos.
Como fazer com que as regras fiscais funcionem melhor? Em um ambiente político que não dá sinais de favorecer concretamente a responsabilidade fiscal, os exemplos acima indicam que o pendor pela rigidez formal dos textos normativos não necessariamente se traduz em controles efetivos das tendências mais perdulárias dos atores políticos. Em resumo, o desafio é tornar as regras fiscais mais fáceis de amar e mais difíceis de trair, como provocam os economistas Xavier Debrun e outros. Sua resposta para este grande problema pode parecer ainda precária, mas indica alguns caminhos: elas precisam ser mais simples, flexíveis e a desconformidade deve acarretar consequências. Algo que parece ir na direção oposta do que se vivencia, atualmente, no País.
