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O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) se tornou mais progressivo ao longo das últimas décadas na cidade de São Paulo. Com reformas estruturais, que variaram ao longo das diferentes gestões do município, o imposto em questão passou a variar de acordo com o valor do imóvel. Os caminhos que viabilizaram essa mudança e seus impactos são tão significativos que se tornaram tese de doutorado. Quem explica mais sobre o tema é Guilherme Minarelli, pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole (CEM) e doutorando em Ciência Política pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP.

Imposto antigo

Desde o século 19, quando ainda sob o domínio da Coroa portuguesa, o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) já era cobrado em território brasileiro. Mas foi apenas nas últimas décadas que esse imposto, especialmente na cidade de São Paulo, passou por transformações estruturais que o tornaram mais progressivo. “O IPTU é um dos impostos mais antigos do Brasil, que a gente mudou bastante, mas ele segue existindo desde o século 19, desde a chegada do rei Dom João VI aqui”, contextualiza Minarelli.

O trabalho do pesquisador buscou entender como a maior cidade do País conseguiu avançar em reformas no IPTU, enfrentando interesses poderosos e criando mecanismos para tornar a arrecadação mais equitativa. “Não se tratava apenas de descrever as reformas, mas de entender os mecanismos políticos que viabilizaram, mesmo num cenário de grandes desafios e interesses conflitantes, a realização dessas mudanças”, afirma.

Para isso, o estudo adotou uma abordagem neoinstitucionalista histórica da ciência política. O pesquisador explica que a abordagem o permitiu estudar não apenas as negociações específicas de cada reforma, mas analisar como as instituições e os atores sociais – sejam eles os governantes, as burocracias, os empresários ou os movimentos sociais – moldaram as políticas fiscais ao longo do tempo. “É um olhar que considera a complexidade das interações entre o Estado e a sociedade, os encaixes existentes entre eles”, comenta.

Cobrar mais de quem tem mais

Minarelli explica que a progressividade do imposto foi fruto de uma série de fatores articulados. “A primeira coisa é a construção de capacidades estatais robustas. A Prefeitura, especialmente a Secretaria da Fazenda, investiu muito pesadamente em fortalecer as suas burocracias”, destaca. Um exemplo citado por ele é a digitalização completa do cadastro imobiliário, que permitiu um mapeamento mais preciso dos imóveis, seus valores e localizações. No nível federal, um fator que contribuiu foi a Lei de Responsabilidade Fiscal: “Pressionou muito os municípios a buscarem maior autonomia financeira por meio de receitas próprias, tipo o IPTU”.

Além disso, o cenário político também foi determinante. O pesquisador aponta que as reformas não foram resultado de um mero ato de vontade política de um ou outro prefeito. Elas foram impulsionadas por governantes alinhados com os seus partidos e que possuíam agendas claras, sobretudo os partidos de esquerda, como o PT, que tinham uma bandeira de progressividade tributária: cobrar mais de quem tem mais: “Eles mobilizam as suas redes da burocracia, as coalizões multipartidárias na Câmara para aprovar essas mudanças. E a necessidade de arrecadação, ela acabava sendo imperativa, tanto para atender às demandas crescentes da população pelos serviços públicos quanto para garantir que as contas estivessem no azul”.

Alíquotas progressivas

Foi o que aconteceu, por exemplo, em 2001, quando a então prefeita Marta Suplicy implementou alíquotas progressivas no IPTU. A medida enfrentou forte resistência do setor imobiliário, mas acabou se consolidando com o tempo. “Essas mudanças criaram um grupo de beneficiário, a maior parte da população que paga menos ou é isenta, e gerou um volume significativo de receita. Reverter essas políticas se tornou, politicamente, quase inviável para as gestões posteriores, mesmo de centro-direita ou de direita”, avalia o pesquisador.

Segundo ele, isso gerou um “efeito catraca”: uma vez avançadas, as reformas dificilmente voltam atrás. “A gente tem um fenômeno que chama de progressivismo incremental, com as ações dos governos de esquerda criando um efeito cumulativo de longo prazo, que foram mantidos e, em alguns casos, melhorados pelos governos de direita”, aponta. O caso do ex-prefeito Gilberto Kassab (PSD), que realizou atualizações no sentido progressivo mesmo sem pertencer à esquerda, é um exemplo citado por Minarelli.

“Em suma, a combinação de burocracia técnica competente, lideranças políticas dispostas a confrontar os interesses das elites a partir de uma agenda clara de redistribuição, um eleitorado que demandava mais serviços e, ao mesmo tempo, um ambiente fiscal e legal que incentiva essa autonomia fiscal, o crescimento do IPTU”, explica, resumindo a conjuntura que resultou nas mudanças em questão. Ao final, a principal conclusão do estudo é que o avanço na progressividade do IPTU não foi obra do acaso ou apenas de boa vontade. “Ela é um resultado de uma ação política coordenada, complexa, dinâmica, impulsionada por incentivos eleitorais em um contexto de democracia competitiva e com altas desigualdades”, resume Minarelli.