A distinção não é meramente semântica. O menor preço está ancorado numa visão reducionista de economicidade, que enxerga o gasto público apenas pelo valor numérico da proposta vencedora, como se preço fosse uma fotografia estática e isolada da realidade econômica. Já o melhor preço é um conceito que lastreia um pensamento com qualidade nas contratações públicas: incorpora a relação entre preço e qualidade, considera o ciclo de vida do produto ou serviço, reconhece a necessidade de remunerar o capital e o risco, e recoloca o consumidor – quem realmente usa o bem ou o serviço – como um dos juízes do processo.
A orientação para o melhor preço está profundamente alinhada aos objetivos centrais do processo licitatório, conforme o Art. 11 da Lei nº 14.133/2021. Estes objetivos incluem assegurar a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, levando em conta o ciclo de vida do objeto, bem como promover a eficiência, eficácia e efetividade nas contratações. O foco principal é mitigar o risco de contratar um objeto mais barato inicialmente que, ao longo do tempo, acaba custando mais caro para a administração pública.
É imperativo reconhecer que a busca pelo Melhor Preço está intrinsecamente ligada à responsabilidade pela Governança das Contratações, a qual o Parágrafo Único do Art. 11 da NLLC atribui à alta administração do órgão ou entidade. Essa instância de liderança deve implementar processos e estruturas de gestão de riscos e controles internos para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios. O propósito é claro: alcançar os objetivos da lei, que incluem a seleção da proposta mais vantajosa (englobando o ciclo de vida) e promover um ambiente íntegro e confiável. Assim, o planejamento e a escolha do critério de julgamento não são apenas atos técnicos, mas decisões estratégicas que visam à eficiência, eficácia e efetividade do gasto público.
Dessa forma, portanto, o melhor preço não é o maior preço, nem o preço máximo. Ficar aprisionado na dicotomia “preço mínimo versus preço máximo” produz imperfeições e deformações no modelo como ele está posto. Essa dicotomia, somada à herança institucional da Lei nº 8.666, contribuiu para a formação de um mercado artificial que gravita em torno do Estado, com setores específicos criados apenas para atender ao poder público: empresas e nichos desenhados não para competir em qualidade no mercado amplo, mas para navegar no labirinto licitatório e capturar contratos públicos.
Ao longo dos anos, essa lógica consolidou a percepção de que “tudo que se compra no setor público não presta”. E essa percepção não é gratuita: ela é fruto de um arranjo de incentivos que premiou o menor preço nominal em detrimento da qualidade, da durabilidade e da eficiência do gasto ao longo do tempo.
Não obstante a nova lei ofereça as ferramentas para mudar esse jogo, é preciso compreender as distorções criadas pelo critério do menor preço, reconstruir a racionalidade econômica do preço e explorar, com exemplos concretos, como o melhor preço, o ciclo de vida, o custo total de propriedade e o credenciamento podem ser aplicados na prática para melhorar a qualidade das contratações públicas.
É esse percurso que este artigo pretende desenvolver. O legado da Lei 8.666: como o menor preço deformou o mercado público.
Sob o regime da Lei nº 8.666, o menor preço se consolidou como norteador quase exclusivo de eficiência. A lógica implícita era simples: se o Estado paga menos, ele economiza. Mas a realidade mostrou-se bem mais complexa.
É fundamental ressaltar que sob a égide da Lei nº 8.666/93, o gestor público encontrava-se cultural e juridicamente restringido de manter um diálogo aberto e transparente com o mercado, visto que tal interação poderia ser considerada um ato de corrupção. Esta falta de comunicação, inerente ao modelo anterior, agravava o problema da má qualidade e dos preços distorcidos, pois privava a Administração de realizar o levantamento de mercado necessário para entender as alternativas e soluções disponíveis. Consequentemente, o sistema licitatório carecia de mecanismos para garantir a seleção de uma proposta que verdadeiramente gerasse o resultado de contratação mais vantajoso para o interesse público.
Um dos efeitos mais visíveis foi a formação de nichos econômicos artificializados, voltados a produzir para o Estado uma espécie de “submercado” de bens e serviços. Surgiram marcas de produtos que “não existem no mundo real”: não estão na prateleira do supermercado, no mercadinho da esquina, nem no varejo em geral. São marcas próprias, criadas essencialmente para o setor público, sob especificações que permitem vender algo que não dialoga com a referência do consumidor comum.
Um exemplo clássico é o da marca de café feita quase exclusivamente para licitações: é café no papel, mas não é o café que o cidadão encontra no mercado. A mesma lógica se aplica a detergentes, papéis, canetas, materiais de limpeza, entre outros. O resultado é um padrão de fornecimento em que:
• a caneta não escreve,
• o papel higiênico não tem a gramatura prometida,
• o café “imbebível” e inconsumível,
• o detergente não lava nem desengordura,
• a tinta não tem cobertura,
• o material de consumo é de segunda ou terceira linha.
No campo dos serviços, a situação não é melhor. Empresas vencem licitações com preços tão comprimidos que não conseguem manter prestação contínua de qualidade: abandonam contratos, desistem no meio da execução ou simplesmente quebram. Esse modelo criou, ao longo do tempo, um ambiente em que:
• Empresas se especializam em vencer licitações, não em entregar qualidade.
• A burocracia dificulta ajustes e correções, tornando o processo pesado e pouco responsivo.
• Há captura por setores econômicos organizados que desenham produtos e serviços sob medida para o Estado, sem compromisso real com o mercado aberto.
• Forma-se um nicho de baixa qualidade, que gera desperdício, retrabalho e desconfiança geral.
• Resíduos de pagamentos de responsabilidades trabalhistas (salário, benefícios e encargos).
A busca incessante pelo menor preço, desassociada de uma avaliação rigorosa de desempenho e ciclo de vida, levava à aceitação frequente de propostas com valores manifestamente inexequíveis. Tais propostas, comprovadamente insuficientes para cobrir os custos de produção, levavam o fornecedor a dar causa à inexecução parcial ou total do contrato ou a reduzir a qualidade do objeto a um nível inferior ao contratado, gerando prejuízo ao funcionamento e à durabilidade da construção. Esse descompasso entre o preço ofertado e os custos reais exigia a constante diligência da Administração para aferir a exequibilidade das propostas, mas a penalização sumária do licitante era desaconselhada, devendo ser-lhe dada a oportunidade de demonstrar a viabilidade de sua proposta. A ineficácia desse ciclo vicioso contribuiu para a percepção de que o procedimento de licitação, ao invés de buscar a economicidade, acabava por sancionar o bom fornecedor e gerar desperdício ao longo do tempo.
Mesmo quando a lei tentou reagir, por exemplo, com regras de fracionamento e controles adicionais, o eixo racional permaneceu o mesmo: a fixação no menor preço como sinônimo de economicidade. O problema, portanto, não é apenas normativo, é conceitual.
Desconstruindo o mito: o que é, de fato, o preço?
Para discutir menor e melhor preço, é preciso antes entender o que é preço do ponto de vista econômico. De forma simplificada, podemos decompor o preço em três elementos básicos:
1. Custo – Inclui todos os insumos necessários para produzir o bem ou prestar o serviço: matéria-prima, logística, transporte, guarda, mão de obra, embalagem, energia, entre outros.
2. Remuneração do capital – Representa o retorno mínimo esperado pelo investidor em função do custo de oportunidade.
Se eu tenho R$ 1 milhão aplicado numa poupança rendendo 6% ao ano e decido retirar esse valor para abrir uma empresa que vai prestar serviços ao setor público, eu espero, na pior das hipóteses, obter algo igual ou superior a esses 6%. Se o resultado, após receitas, custos e despesas, não atinge pelo menos essa remuneração, eu destruo valor. Ou seja, a alternativa escolhida (empreender para o setor público) precisa ser melhor que a segunda melhor alternativa – o second best– para fazer sentido econômico.
3. Prêmio pelo risco – Estar no mercado significa assumir riscos: inadimplência, variação de custos, imprevistos operacionais, instabilidade regulatória. Por isso, o investidor exige um prêmio pelo risco, além da mera remuneração do capital. Esse prêmio compensa a incerteza e justifica a decisão de empreender.
| Critério | Menor Preço | Melhor Preço (Lei 14.133) |
| Foco | Valor unitário imediato | Ciclo de vida total + qualidade |
| Riscos | Baixa durabilidade, abandono contratos | Sustentabilidade econômica, remuneração capital/risco |
| Exemplos | Café genérico intragável | Marcas credenciadas em marketplace |
| Benefícios | Economia aparente curta | Redução custo total no longo prazo |
Assim, o preço economicamente sustentável é aquele que cobre: custo + remuneração do capital + prêmio pelo risco. Quando o modelo licitatório, na prática, força o licitante a encolher o preço ao extremo, o que ele faz para sobreviver?
Primeiro movimento: jogar a qualidade fora
Como evitar as armadilhas do fornecedor especulador? O fornecedor especulador, que se especializa em vencer a licitação com o preço mais baixo (práticas comuns das leis antigas), contando com a baixa e precária fiscalização, deve agora se sujeitar às ferramentas que a nova Lei proporciona para combater tais práticas. A Lei nº 14.133/2021 oferece mecanismos para blindar a Administração, tais como:
• Exigência de Amostras e Provas de Conceito: O edital pode exigir a apresentação de amostras ou a realização de testes de qualidade e desempenho antes da homologação da proposta, garantindo que o produto ofertado atenda às especificações.
• Critérios de Julgamento Técnicos: A adoção de critérios como Melhor Técnica ou Técnica e Preço (art. 36) permite que a qualidade seja um fator decisivo, e não apenas o preço.
• Qualificação Técnica Aprofundada: O Decreto estadual nº 68.185/2023 permite exigir na especificação do bem ou serviços, requisitos que demonstrem qualidade, rendimento, compatibilidade, durabilidade e segurança, desqualificando empresas que não atendam tais requisitos.
Se houver espaço para reduzir qualidade sem ser detectado pela fiscalização, esse será o primeiro movimento racional do fornecedor. Ele tentará:
• substituir insumos por outros mais baratos,
• reduzir especificações,
• entregar produtos de segunda linha (o piso que não é aquele oferecido na proposta, o revestimento de menor espessura, a tinta inferior, o café de baixa qualidade etc.).
Isso ocorre porque, como regra, o Estado não dispõe de mecanismos de monitoramento suficientemente eficazes para impedir todos os desvios de qualidade, especialmente em escala. Sem incentivos e capacidade de fiscalização robusta, a tentação de “economizar” na qualidade para preservar margens é enorme.
Segundo movimento: corroer a margem até a insustentabilidade
Quando o fornecedor não consegue mais sacar qualidade do jogo – porque a especificação é rígida, porque há risco de punição ou porque o contrato é tecnicamente mais monitorado, ele passa a corroer a própria margem: reduz a remuneração do capital, comprime o prêmio pelo risco até o limite. A partir de certo ponto, o contrato se torna insustentável:
• o custo real de prestação do serviço supera o valor a receber,
• o capital de giro é corroído,
• o risco de descumprimento se materializa.
É nesse cenário que aparecem as obras paralisadas, os contratos abandonados e as empresas que preferem pagar a multa (ou ir para judicialização) e sair do negócio. Não é apenas irresponsabilidade do fornecedor: muitas vezes, é o efeito de um modelo que premia a proposta que mais se afasta da realidade econômica. Em resumo, o critério do menor preço cria um viés estrutural: faz com que o sistema premie quem mais promete por menos, ainda que não consiga entregar.
Do menor ao melhor preço: ciclo de vida e custo total de propriedade
A nova lei abre espaço para um raciocínio mais sofisticado: o do ciclo de vida do produto ou serviço, frequentemente traduzido pelo conceito de custo total de propriedade (total cost of ownership). O custo total de propriedade considera todos os custos associados a um bem ou serviço ao longo de sua vida útil:
Aquisição => instalação => Operação => Manutenção => Reposição => descarte.
A inclusão desses custos futuros na estrutura do preço estimado transforma a perspectiva da economicidade, uma vez que a lei permite considerar os custos indiretos, como despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, para a definição do menor dispêndio. A Análise de Custo do Ciclo de Vida (ACCV) é o método analítico que permite determinar o valor de um ativo e calcular o custo total de propriedade, indo além da fixação em custos iniciais ou de curto prazo. Esses custos indiretos, contudo, só podem ser considerados se forem objetivamente mensuráveis, conforme regulamento. O decreto regulamentador do ETP no âmbito estadual de São Paulo, por exemplo, estabelece que, para definir o menor dispêndio, a Administração pode realizar o levantamento do custo total da solução, abrangendo custos indiretos como manutenção, garantia técnica estendida e impacto ambiental.
Um exemplo simples e didático é o da pilha, a aquisição de uma pilha de marca consolidada custa, em média, mais caro que uma pilha genérica. Se olharmos apenas o preço unitário, ela é “mais cara”. Porém, quando observamos:
• a duração, a confiabilidade, o número de trocas, e o impacto no funcionamento do equipamento.
Percebemos que ela pode sair mais barata no ciclo de vida. Ou seja, o custo por hora de uso pode ser significativamente menor. O que é uma marca de referência?
É um produto consolidado pelo consumidor, que sobreviveu ao crivo do uso contínuo. O consumidor, como agente econômico racional, aceita pagar um preço que incorpora: i) o custo, ii) a remuneração do capital, e iii) o prêmio pelo risco.
Porque reconhece que o produto entrega: qualidade, durabilidade, e desempenho consistente.
Quando o setor público opta por adquirir um produto de marca consolidada, ele não está, necessariamente, pagando “mais caro”, ele está, muitas vezes, pagando o melhor preço na perspectiva da relação preço–qualidade–durabilidade. Esse raciocínio vale para pilhas, tintas, materiais de limpeza, equipamentos e uma vasta gama de bens e serviços. O problema é que, na prática, as licitações raramente incorporam esse olhar de ciclo de vida, mesmo após a vigência da Lei nº 14.133.
A consideração do custo do ciclo de vida e do custo total de propriedade está em sintonia com a metodologia de Aquisição Baseada em Valor (Value Based Procurement), que foca na entrega de valor em detrimento do preço nominal. Essa abordagem impõe que o processo de planejamento das contratações (especialmente o Estudo Técnico Preliminar – ETP) deve abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que possam interferir na contratação. No ETP, a equipe de planejamento deve comparar as soluções, considerando o aspecto econômico e os aspectos qualitativos em termos de benefícios para o alcance dos objetivos da contratação. Ao basear o julgamento no menor dispêndio, a Administração reconhece que o preço sustentável deve incorporar não apenas o custo direto, mas também a remuneração adequada do capital e o prêmio pelo risco, como elementos inerentes à qualidade, durabilidade e desempenho consistente do produto.
Aplicar o conceito de melhor preço exige, portanto, duas mudanças concretas:
1. Internalizar o ciclo de vida como parâmetro de análise, e não apenas o preço imediato da proposta.
2. Valorizar o custo total de propriedade como medida de economicidade, ainda que isso implique, em alguns casos, pagar mais no momento da compra.
Marketplace público: melhor preço, preço justo e produtos de referência
Uma forma de concretizar o conceito de melhor preço é pensar as licitações, especialmente de materiais de consumo, dentro de uma lógica de marketplace público. A materialização dessa visão de marketplace público é um pilar da Governança das Contratações prevista na Lei nº 14.133/2021, que busca aumentar a eficiência, eficácia e efetividade das aquisições. Um passo regulatório significativo nessa direção foi a introdução do Sistema de Compras Expressas (Sicx) pela Lei nº 15.266/2025, que altera a NLLC para prever o uso deste sistema na contratação de bens e serviços comuns padronizados. O Sicx insere-se na lógica dos marketplaces, constituindo uma nova hipótese de credenciamento (o procedimento auxiliar de chamamento público). Esta modalidade, denominada Comércio Eletrônico, permite que a Administração, sem a necessidade de uma licitação convencional, contrate itens padronizados oferecidos por fornecedores credenciados na plataforma.
A incorporação do Comércio Eletrônico (Sicx) no rol de hipóteses de credenciamento (Art. 79, IV) formaliza a estratégia de centralizar a contratação de itens de “prateleira”. Este sistema reforça os princípios de racionalização e padronização, pois concentra o trabalho de planejamento e especificação do objeto em um órgão administrador, evitando o esforço repetitivo de dezenas de outros órgãos. O regulamento do Sicx, a ser definido pelo Poder Executivo federal, deve dispor sobre as condições de admissão e permanência dos fornecedores (observado o registro cadastral unificado no PNCP), as regras para formação e alteração de preços, os prazos de entrega e recebimento, e as condições de pagamento, estabelecendo um prazo não superior a 30 dias. Ao viabilizar o acesso rápido a fornecedores previamente qualificados para itens comuns, o Sicx se alinha à filosofia do Melhor Preço, pois desloca o foco da disputa para a qualidade, segurança e sustentabilidade dos bens. A ferramenta permite uma contratação mais simples e ágil, com regras de disputa entre fornecedores já credenciados, similar à lógica de competição dinâmica que discutimos.
A ideia é simples: reproduzir, no setor público, algo análogo ao que grandes plataformas fazem no mercado privado, mas com parâmetros de qualidade e justiça específicos. Nesse ambiente:
• o espírito da competitividade é mantido,
• a eficiência do gasto público é preservada,
• mas substitui-se a lógica da “economia às custas do fornecedor” por uma lógica de preço justo e equilíbrio de economicidade/qualidade.
O objetivo não é remunerar acima da relação preço–qualidade observada no mercado, mas alcançar preços coerentes com os preços médios de mercado para marcas de referência. O arranjo poderia ser estruturado assim:
1. Credenciamento de marcas consolidadas. Para cada item (por exemplo, café, detergente, papel), seriam credenciadas marcas com presença real no mercado, evitando:
• marcas próprias obscuras (verifica participação >6 meses em redes varejistas, evitando especuladores que criam produtos exclusivos para licitações),
• produtos inexistentes no varejo,
• marcas criadas apenas para licitar.
2. Mínimo de três opções por item
3. Sempre que possível, credenciar ao menos três marcas por produto. Isso garante variedade e evita monopólios disfarçados.
4. Entrada de novas marcas com deságio. Marcas novas, que ainda não têm reputação consolidada, poderiam ingressar oferecendo deságio, como forma de conquistar mercado. Mas isso se daria dentro de parâmetros mínimos de qualidade.
5. Operador do marketplace. Um operador gerencia o marketplace, credencia os produtos, verifica atributos mínimos de qualidade e disponibiliza as marcas dentro de uma faixa de preços razoável. O órgão público, então, escolhe entre essas marcas credenciadas, sabendo que:
• todas têm certo padrão de qualidade,
• todas estão dentro de um intervalo de preço coerente, e
• o consumidor final tem papel ativo na validação.
Nesse modelo, o melhor preço deixa de ser sinônimo de “menor número na planilha” e passa a significar:
• um preço justo,
• para um produto de qualidade reconhecida, e
• com base na experiência do mercado e do consumidor.
A competitividade permanece, mas desloca-se o foco da compressão extrema de preço para a disputa dentro de um patamar saudável de valor, ou seja, parte para o processo de coleta, análise e uso de informações de mercado e de desempenho de fornecedores para subsidiar a tomada de decisão de forma estratégica.
Os mecanismos do marketplace público, como o Sicx, também atuam para fortalecer a Transparência e o Controle Social, objetivos centrais da Lei nº 14.133/2021. A Lei exige que o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) centralize a divulgação de todos os atos, incluindo os editais de credenciamento. Além disso, o PNCP deve oferecer um sistema de gestão compartilhada com a sociedade, permitindo o acesso a informações sobre a execução do contrato, o que inclui a divulgação de relatórios finais sobre a consecução dos objetivos da contratação. No contexto do comércio eletrônico de bens e serviços comuns, essa transparência é crucial para garantir que a proposta selecionada, baseada em valor e preço justo, esteja em conformidade com as exigências de qualidade e que o mercado fornecedor seja mantido íntegro e confiável.
Credenciamento (primeiro nível): o consumidor como juiz direto da demanda
O melhor preço só se concretiza se a qualidade prometida for entregue e mantida. A Lei nº 14.133/2021 incentiva a Gestão da Qualidade Pós-Contratual ao permitir que a satisfação do usuário seja um indicador de desempenho, permitindo a realização de avaliação que demonstre o desempenho na execução contratual, com base em indicadores definidos e devidamente aferidos pela fiscalização, cujos dados, inclusive relativos a eventuais penalidades, deverão constar em registro cadastral próprio.
O credenciamento, por exemplo, coloca o poder de escolha e de sanção (troca de fornecedor) nas mãos do usuário, criando um feedback loop eficiente. A Administração deve formalizar canais de feedback e utilizar os dados de satisfação para alimentar o histórico de desempenho dos fornecedores, reforçando o ciclo virtuoso do melhor preço. O credenciamento é um instrumento central para operacionalizar o melhor preço, especialmente quando entendido em sua essência correta.
Há quem critique sua utilização para formação de uma “cesta de prestadores”, alegando que isso deturparia o conceito original. Na verdade, essas críticas decorrem de uma compreensão limitada do instituto. No credenciamento, em sua forma mais simples (que podemos chamar de primeiro nível):
• o poder público estabelece um padrão mínimo de qualidade e requisitos em edital;
• todas as empresas que atendem a esses parâmetros são credenciadas;
• o consumidor final (servidor, usuário, unidade demandante) escolhe, dentre os credenciados, qual prestador utilizará.
Exemplo: credenciamento de empresas de planos de saúde da USP
Uma experiência concreta é o credenciamento de operadoras de planos de saúde realizado no Departamento de Administração da Universidade de São Paulo. O edital definiu padrões de qualidade para a prestação do serviço de saúde suplementar, e duas empresas foram credenciadas, por exemplo: a) Hapvida NotreDame e b) Unimed. O servidor recebe um subsídio para assistência à saúde, em modalidade não vinculante:
• pode escolher contratar o plano oferecido pelas empresas credenciadas,
• ou outro plano no mercado,
• recebendo o subsídio limitado ao valor pago (se pagar menos, recebe menos; se pagar mais, recebe até o teto do benefício).
Com duas empresas credenciadas, criou-se um ambiente de escolha para o servidor, que passa a decidir:
• qual rede prefere,
• qual serviço avalia como melhor,
• pode mudar de opção ao longo do tempo.
É um exemplo de sucesso, construído ainda sob a égide da Lei nº 8.666, aplicando o conceito de credenciamento de forma inteligente.
Exemplo: credenciamento de empresas de Vale Alimentação e Vale Refeição
Trazendo o raciocínio para a Lei nº 14.133, outro caso de destaque é o credenciamento de operadoras de Vale Alimentação e Vale Refeição.
Foram credenciadas, por exemplo:
• quatro operadoras de Vale Alimentação,
• sete ou oito operadoras de Vale Refeição.
Anualmente, o servidor:
• analisa os prospectos de serviço de cada operadora,
• verifica o número de estabelecimentos credenciados,
• avalia benefícios adicionais,
• considera a aceitação do cartão em sua região.
Com base nisso, ele escolhe qual cartão quer usar e pode mudar de decisão a cada ano. Se o cartão A não funciona bem, no ano seguinte troca pelo B ou C. Essa experiência tornou-se referência nacional. E seu mérito central é simples: ela devolve ao consumidor o papel de juiz da demanda. No modelo tradicional de menor preço:
• o gestor escolhe a empresa,
• o órgão compra o produto ou serviço,
• e quem consome, na ponta, muitas vezes se vê obrigado a usar algo de baixa qualidade (“esse café é intragável”, “esse cartão quase ninguém aceita”).
Ao trazer o consumidor para o centro, o credenciamento recupera:
• a lógica de que quem usa tem voz,
• a possibilidade de sanção pelo uso (troca de fornecedor),
• e a conexão prática entre preço, qualidade e satisfação.
Credenciamento (segundo nível): competição dinâmica e microlicitações
Além do credenciamento de primeiro nível (escolha direta pelo consumidor), existe uma forma mais sofisticada, que podemos chamar de credenciamento de segundo nível. Nesse modelo:
• há um operador (público ou contratado) que credencia prestadores,
• cada demanda específica é lançada em uma plataforma,
• os prestadores credenciados disputam entre si para ofertar o melhor preço,
• o consumidor, ainda assim, permanece no jogo, influenciando a escolha final.
Exemplo: Spid – plataforma de transporte (Banco do Brasil)
Um exemplo interessante é o caso de uma solução em que o Banco do Brasil credencia diferentes plataformas de transporte (táxi, aplicativos como Uber, etc.). Quando o usuário solicita uma corrida:
• o sistema aciona todas as plataformas credenciadas, simultaneamente,
• cada uma calcula o preço com base em parâmetros como: quilometragem, tempo, bandeira do taxímetro, etc.,
• a plataforma consolida as ofertas e apresenta ao usuário: o menor preço ou as melhores opções.
Novamente, o consumidor tem poder de escolha. O que se tem, na prática, é:
• um credenciamento de operadores de transporte,
• um leilão dinâmico de preços entre credenciados,
• e a possibilidade de o usuário optar pela melhor condição de corrida.
Esse é um credenciamento de segundo nível, porque combina:
• a porta aberta (todos que atendem aos requisitos podem se credenciar),
• com competição contínua entre os credenciados,
• com participação ativa do consumidor.
Exemplo: credenciamento de oficinas mecânicas e manutenção de frota própria
Outro caso emblemático é o credenciamento de oficinas para manutenção de veículos de frota própria, adotado com sucesso em instituições como a Unicamp e replicado em diversos entes federativos. O problema original era conhecido:
• A USP possui uma frota expressiva (+400 veículos),
• muitos reparos são de pequeno valor, que podem variar de R$ 2.000 a R$ 10.000,
• é inviável licitar individualmente cada pequeno reparo;
• o uso reiterado de dispensa e adiantamento pode caracterizar fracionamento e direcionamento, violando a competitividade.
Como resolver?
O modelo de credenciamento de segundo nível funciona assim:
1. O órgão contrata um operador de sistema.
2. Esse operador credencia diversas oficinas (por exemplo, 10 oficinais na cidade do campus), com base em:
• requisitos de qualidade,
• infraestrutura mínima,
• capacidade técnica.
3. Quando um veículo apresenta defeito:
• o sistema sorteia uma oficina para o diagnóstico (para evitar que o gestor leve sempre na mesma por relação pessoal),
• a oficina sorteada (Oficina A) abre o motor, faz o orçamento e o lança no sistema.
4. O sistema então:
• dissemina esse orçamento para todas as oficinas credenciadas,
• permite que elas disputem entre si para cobrir ou melhorar o valor.
5. Se, por exemplo:
• a Oficina A orçou R$ 2.000,
• e a Oficina C propõe fazer por R$ 1.500,
• a Oficina A tem direito de preferência para cobrir esse menor preço.
6. O contrato é adjudicado àquele que oferecer o melhor preço, dentro dos parâmetros de qualidade. Esse modelo gera:
• microlicitação real entre credenciados;
• manutenção da qualidade (todas já passaram pelo filtro inicial);
• mitigação de riscos de corrupção e favorecimento (uso de sorteio e regras claras);
• ganho de economicidade sem violar os princípios da lei.
Estima-se que já existam mais de 500 editais no Brasil usando variações dessa lógica de credenciamento para serviços como manutenção de veículos, saúde, educação, entre outros.
Contrata + Brasil
Na mesma família de soluções está o Contrata + Brasil , que estrutura uma base de fornecedores credenciados e promove disputas entre eles quando um órgão público demanda um produto ou serviço. O padrão é semelhante:
• credenciamento amplo de fornecedores,
• plataforma tecnológica que recebe a demanda,
• disputa entre os credenciados para apresentar o melhor preço;
• combinação entre credenciamento e leilão dinâmico.
Em todos esses casos, o que está em jogo é a aplicação prática do conceito de melhor preço, apoiado em:
• abertura do mercado (credenciamento),
• competição estruturada (disputa entre credenciados),
• e centralidade do consumidor/usuário como árbitro relevante.
O jogador esquecido: o consumidor jogador e árbitro do processo
Um dos problemas centrais da lógica do menor preço é que, ao longo dos anos, ela tirou de cena um dos jogadores mais importantes do “jogo” da licitação: quem consome o produto ou serviço na ponta.
O jogo ficou restrito, em grande medida, a dois atores:
1. o demandante original, que elabora o estudo técnico preliminar;
2. o licitante, que apresenta propostas e disputa o certame.
Quando o consumidor final não participa:
• a decisão de compra fica distante da realidade do uso;
• os incentivos para a melhoria da qualidade são enfraquecidos;
• a sanção via não escolha (que existe no mercado privado) desaparece.
O conceito de melhor preço é poderoso porque, corretamente aplicado, junta todos os jogadores no mesmo certame:
• o demandante técnico,
• o órgão de compras,
• o licitante,
• o operador (quando há marketplace ou plataforma),
• e o consumidor final, que volta a desempenhar papel de juiz.
No credenciamento de primeiro nível, ele escolhe diretamente o prestador.
No credenciamento de segundo nível, ele se beneficia do arranjo de competição e pode, muitas vezes, avaliar a qualidade do serviço prestado. Trazer o consumidor para dentro do processo significa:
• considerá-lo como árbitro importante na definição do que é “bom produto” e “bom serviço”,
• conciliar preço, qualidade, opinião e validação empírica,
• e usar, em favor das contratações públicas, as mesmas leis de mercado e mecanismos de competitividade que funcionam no setor privado.
Ações de coragem, inteligência e ousadia para aplicar o melhor preço
A nova Lei nº 14.133 oferece um cardápio de inovações: ciclo de vida, custo total de propriedade, credenciamento, marketplaces públicos, modelos concorrenciais dinâmicos, análise multicritério, entre outros.
Mas a lei, por si só, não muda a realidade. O principal desafio na implementação do melhor preço reside na mudança de paradigma cultural e conceitual dentro da Administração Pública. A transição do dogma do “menor preço” (herança da Lei nº 8.666/1993) para o conceito de vantajosidade (art. 11, I, da Lei nº 14.133/2021) exige uma nova racionalidade econômica e jurídica. E estes desafios podem ser categorizados em três eixos principais:
• Cultural e de Capacitação – Superar a mentalidade de que o menor preço nominal é sinônimo de economicidade. Exige a capacitação de agentes públicos para realizar análises complexas de Custo Total de Propriedade e para justificar tecnicamente a escolha de propostas que não são as de menor valor imediato.
Risco de inércia e de manutenção de práticas antigas por receio de questionamentos de órgãos de controle.
• Técnico e de Planejamento — A correta aplicação do melhor preço depende de um Planejamento da Contratação robusto (art. 18), que inclua a gestão de riscos e a elaboração de Termos de Referência ou Projetos Básicos que incorporem critérios de qualidade e durabilidade. A dificuldade reside em quantificar e ponderar esses fatores de forma objetiva.
Necessidade de detalhamento técnico do objeto e de critérios de julgamento que vão além do preço, como Melhor Técnica ou Técnica e Preço (art. 36).
• Fiscal e de Controle — O receio de responsabilização (medo da caneta) por não escolher o menor preço. A Administração precisa de segurança jurídica para demonstrar que a escolha do melhor preço é a mais vantajosa a longo prazo, o que exige a formalização de processos decisórios baseados em dados de Inteligência Competitiva e o Custo Total de Propriedade.
A Lei exige a Governança das Contratações (art. 11, parágrafo único), mas a efetividade depende da aceitação e validação desses novos critérios pelos órgãos de controle. Será preciso coragem, inteligência e um pouco de ousadia para:
• abandonar o conforto burocrático do menor preço como resposta automática,
• construir configurações de contratação mais sofisticadas,
• incluir, de forma estruturada, o consumidor final como árbitro do processo,
• aplicar o conceito de melhor preço de maneira consequente, articulando: preço, qualidade, ciclo de vida, competição, remuneração adequada do capital, e prêmio pelo risco.
Quando mantemos apenas o menor preço como critério, premiamos o mau fornecedor e o mau produto.
Quando trazemos o melhor preço para o centro, recolocamos:
• o consumidor no jogo,
• o mercado como referência viva de qualidade,
• e a competitividade como instrumento para separar o joio do trigo: os maus players dos players que trabalham com qualidade e que merecem ser remunerados pelo valor que entregam.
No fim das contas, o melhor preço é isso: trazer para dentro do certame quem consome, fazê-lo participar do processo, avaliar, escolher, sancionar. E usar a inteligência do mercado e não apenas a frieza do menor número como aliada na busca por contratações públicas mais eficientes, justas e de qualidade.
* Foi diretor de Administração da Coordenadoria de Administração Geral da USP na gestão 2022-2026
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