Integração com Bolsa Família contribuiu com expansão da rede pública de assistência social, aponta estudo

Criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome em 2004 integrou políticas de transferência de renda e assistência social e ajudou a aumentar o atendimento à população

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Foto: Jefferson Rudy/ Agência Senado
Para entender as dinâmicas recentes da proteção social não contributiva no Brasil, é necessário analisar não somente o Bolsa Família, mas também os desafios de sua articulação com outras políticas sociais – Foto: Jefferson Rudy/ Agência Senado

A integração da transferência de renda (Programa Bolsa Família) e da assistência social a partir da criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em 2004, contribuiu para a expansão da rede pública de equipamentos de assistência. A conclusão faz parte do artigo Novas agendas, novos desafios: Reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no Brasil, elaborado a partir da pesquisa da professora Renata Bichir, da Escola de Artes, Ciências e Humanidades (EACH) da USP, no Centro de Estudos da Metrópole (CEM). O risco de “utilização seletiva” dos benefícios e serviços, sem uma diretriz clara de proteção social, foi reduzido com as medidas de integração, mas não há segurança de que essas iniciativas serão mantidas.

Um dos principais serviços da assistência social, no nível da proteção básica, é o Programa de Atenção Integral às Famílias, desenvolvido nos Centros de Referência da Assistência Social por meio de reuniões periódicas com grupos de famílias, visando a melhorar a qualidade de vida dessas famílias. Há também serviços voltados para públicos específicos, como população em situação de rua, idosos, pessoas com deficiência, etc. “No caso da política de assistência social – e também em outros sistemas nacionais de política, como o da saúde –, o nível federal é responsável pelas principais decisões, normas e regulamentações, além de parte importante do financiamento”, diz a professora. “Por sua vez, os municípios cuidam da implementação das ações, de modo mais ou menos coordenado pelas diretrizes federais, além de algum grau de coordenação de ações por parte dos Estados.”

A professora coordena no CEM a pesquisa Para além da transferência de renda? Desafios da articulação intersetorial de políticas sociais. Na esfera federal, as áreas de transferência de renda e assistência social são geridas por duas secretarias do Ministério da Saúde. A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania é responsável pelas principais decisões acerca do Bolsa Família e do Cadastro Único, que permite a eventual seleção de beneficiários para diversos programas sociais. “Esse processo decisório é bastante centralizado e insulado em torno de gestores de carreira”, observa Renata.

As políticas de assistência social são geridas pela Secretaria Nacional de Assistência Social. “Este processo é muito mais pactuado federativamente, em instâncias como o Conselho Nacional de Assistência Social e a Comissão Intergestores Tripartite, e gerido pela comunidade de política da assistência, organizada a partir de ideias e objetivos que transcendem a pobreza como insuficiência de renda, destacando também outras dimensões de vulnerabilidade social.”

De acordo com a pesquisadora, a separação no núcleo decisório central – tanto em termos organizacionais, como em padrões de relações federativas e ideias-força orientando as ações – traz consigo consequências para a implementação municipal, ainda mais quando os objetivos do Bolsa Família vão além de garantir focalização e cobertura adequadas. “Se esses objetivos de integração não são bem articulados no núcleo decisório, o potencial de afetar a implementação municipal é grande, restringindo as possibilidades de extensão da proteção social não contributiva”, destaca.

Cadastramento aprimorado

Os programas de transferência de renda surgem no nível municipal, fora da assistência social, e se disseminam até a primeira experiência nacional – Bolsa Escola, no governo Fernando Henrique Cardoso –, ganhando novo escopo e escala com o Bolsa Família, a partir de 2003, no governo Lula. “Por sua vez, a assistência social luta por seu reconhecimento como política pública desde a Constituição de 1988, visando a superar um passado de benemerência e filantropia. Quando essas iniciativas são reunidas, há importantes processos de retroalimentação, mesmo com estruturas organizacionais e processos decisórios distintos. Não é possível entender os ganhos de escala do Bolsa Família sem os aprimoramentos no cadastramento”, afirma a professora.

Foto: Sergio Amaral/MDS
Foto: Sergio Amaral/MDS

No nível municipal, o cadastramento é feito majoritariamente nos equipamentos públicos de assistência social, em especial os Centros de Referência da Assistência Social , que ganham maior capilaridade com a consolidação do Sistema Único de Assistência Social (Suas). “Por outro lado, a partir do Cadastro Único, instrumento de política que surge para garantir a focalização e cobertura do Bolsa Família, começam a ser analisadas outras dimensões de vulnerabilidade das famílias, orientando outras ações de assistência social”, destaca Renata, e sintetiza:

Se por um lado há reclamações acerca da sobrecarga gerada pelo Bolsa Família nas estruturas da assistência social, por outro lado há efeitos importantíssimos de aporte de recursos e de visibilidade pública para essa área de política social tradicionalmente relegada.”

A professora ressalta a contribuição do Bolsa Família no processo de construção de capacidades estatais na área da assistência. “Uma vez que cadastrar milhões de famílias não é um esforço simples, as metas de expansão do programa ajudaram a pressionar pelo maior aporte de recursos financeiros e humanos nos equipamentos de assistência, além de estimular a própria expansão da rede de equipamentos públicos da assistência”, afirma. “O próprio Suas ganha uma visibilidade importante com a legitimidade crescente do Bolsa Família, embora toda a dimensão dos serviços socioassistenciais, pilar essencial do Suas, continue ainda pouco conhecida”.

Renata alerta para o risco de “utilização seletiva”, ou seja, o uso das capacidades desenvolvidas no âmbito dos equipamentos de assistência sem uma articulação mais profunda de objetivos e perspectivas de proteção social não contributiva no âmbito decisório central. “Essa utilização seletiva diminui a partir de alguns marcos de integração de benefícios e serviços, como a própria Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social, de 2005, e também o Protocolo de Gestão Integrada de Benefícios e Serviços, de 2009”, aponta.

“Em síntese, há um campo de disputas entre distintos grupos no nível federal, mas a própria perspectiva de uma estratégia mais ambiciosa de articulação de políticas, no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, desde 2011, reforça a ideia de integração, e não o tensionamento”, destaca a professora. “Logicamente, no atual governo, todas essas dimensões estão sendo revistas e eventualmente desconstruídas.”

O artigo Novas agendas, novos desafios: Reflexões sobre as relações entre transferência de renda e assistência social no Brasil foi publicado na revista Novos Estudos Cebrap, do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), e pode ser acessado na íntegra neste link.

Mais informações: email renatabichir@gmail.com, com a professora Renata Bichir

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